КАЛУЖСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 16 июня 2015 года

город Калуга

Калужский областной суд в составе:
председательствующего судьи Власова Е.В.,
при секретаре Новиковой Р.С.,
с участием прокурора Бисиркиной И.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Щербаневой Зои Геннадьевны, Нечаева Владимира Геннадьевича, Пономарева Юрия Дмитриевича, Молодцова Максима Леонидовича, Худякова Сергея Николаевича, Родионовой Раисы Ильиничны, Симакова Павла Николаевича об оспаривании отдельных положений Закона Калужской области № 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области",

установил:

постановлением Законодательного Собрания Калужской области № 555 от 24 мая 2012 года был принят и 4 июня 2012 года Губернатором области подписан Закон Калужской области № 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" (т. 1 л. д. 132 - 136).
Данный нормативный акт был опубликован в газете "Весть" от 8 июня 2012 года № 211 - 213 (т. 1 л. д. 139), а в последующем в него были внесены изменения Законом Калужской области от 28 февраля 2014 года № 540-ОЗ, официально опубликованным в газете "Весть" (документы) от 7 марта 2014 года № 8 (т. 1 л. д. 137, 139), Законом Калужской области от 24 октября 2014 года № 638-ОЗ, официально опубликованным в газете "Весть" (документы) от 31 октября 2014 года № 40 (т. 1 л. д. 138, 139).
Щербанева З.Г., Нечаев В.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу положений подпункта 4 пункта 1 статьи 2 Закона Калужской области № 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области", указывая на их несоответствие положениям частей 1 и 4 Федерального закона № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", а также положений пункта 1 статьи 7 Закона Калужской области № 283-ОЗ, указывая на их несоответствие частям 2 и 7 статьи 23 Федерального закона № 214-ФЗ. Кроме того, заявители оспорили положения статей 4 и 5 упомянутого Закона Калужской области, ссылаясь на их несоответствие частям 1, 2, 4 и 7 Федерального закона № 214-ФЗ в той мере, в какой содержащееся в них понятие "пострадавшие соинвесторы" не включает в себя лиц, состоящих в реестре в соответствии с частями 1, 2, 4 и 7 статьи 23 Федерального закона № 214-ФЗ (т. 1 л. д. 62 об.).
На момент рассмотрения настоящего дела оспариваемые заявителями положения Закона Калужской области № 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" имеют следующее содержание:
подпункт 4 пункта 1 статьи 2 предусматривает, что пострадавший соинвестор - гражданин, являющийся в соответствии с законодательством участником строительства, инвестировавший денежные средства и (или) иное имущество в строительство проблемного объекта, добросовестно выполнявший и выполняющий свои обязательства согласно заключенному в соответствии с законодательством Российской Федерации договору, и по которому недобросовестный застройщик не выполнил обязательства по строительству и предоставлению жилого помещения.
Пострадавшим соинвестором не признается гражданин, инвестировавший денежные средства и (или) иное имущество в строительство многоквартирного дома после включения такого многоквартирного дома в реестр проблемных объектов.
Статья 4 изложена следующим образом:
1. Настоящим Законом предусматриваются следующие меры финансовой поддержки пострадавших соинвесторов:
1) предоставление субсидий из областного бюджета некоммерческой организации, определенной на конкурсной основе уполномоченным органом, на решение проблем пострадавших соинвесторов для целей:
- проектирования, изыскательских работ и строительства сетей инженерно-технического обеспечения проблемных объектов и (или) иных многоквартирных домов, возводимых в целях защиты пострадавших соинвесторов;
- проектирования и изыскательских работ для проведения реконструкции и (или) капитального ремонта проблемных объектов и (или) строительства иных многоквартирных домов, возводимых в целях защиты пострадавших соинвесторов;
- проведения работ по сносу проблемных объектов и подготовки строительных площадок на земельных участках под проблемными объектами для иных многоквартирных домов, возводимых в целях защиты пострадавших соинвесторов;
2) меры социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов в соответствии с настоящим Законом;
3) иные меры поддержки, не запрещенные законодательством.
2. Порядок и условия применения мер финансовой поддержки пострадавших соинвесторов, в том числе порядок, размер и условия применения мер социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов, порядок определения объема и предоставления указанных субсидий устанавливаются Правительством Калужской области.
Статья 5 изложена следующим образом:
1. Социальная поддержка пострадавших соинвесторов, состоящих в реестре пострадавших соинвесторов и признанных в установленном порядке органами местного самоуправления муниципальных образований Калужской области нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, осуществляется в форме предоставления социальной выплаты на приобретение жилья или на заключение договора долевого участия в завершении строительства проблемного объекта и (или) иного многоквартирного дома, возводимого в обеспечение требований пострадавших соинвесторов (далее - социальная выплата на завершение строительства).
2. Социальная выплата на приобретение жилья или на завершение строительства рассчитывается исходя из:
- количества фактически оплаченных пострадавшим соинвестором квадратных метров общей площади жилья в проблемном объекте;
- средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья, установленной Уполномоченным органом;
- нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленной органами местного самоуправления муниципального образования Калужской области, на территории которого находится проблемный объект, но не более общей площади жилого помещения, которая предполагалась к приобретению в проблемном объекте.
3. Порядок, размер и условия применения мер социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов, в том числе порядок расчета социальных выплат, устанавливаются Правительством Калужской области.
Пункт 1 статьи 7 предусматривает, что реестр пострадавших соинвесторов ведется Уполномоченным органом.
В обоснование заявленных требований указано на то, что заявители являются гражданами, передавшими ранее денежные средства жилищно-накопительному кооперативу "Калужский № 1" в целях приобретения квартир в многоквартирном доме по адресу: город Калуга, улица Поле Свободы, дом 65а. Также указано, что эти денежные средства были похищены вследствие совершения мошеннических действий группой лиц при установленных во вступившем в законную силу приговоре Калужского районного суда от 10 февраля 2014 года обстоятельствах. Щербанева З.Г., Нечаев В.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., Родионова Р.И., Симаков П.Н. приводят доводы о том, что они, как граждане, чьи права на приобретение жилья по заключенным с ЖНК "Калужский № 1" сделкам были нарушены, включены в реестр граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Ведение этого реестра, предусмотренного статьей 23 Федерального закона № 214-ФЗ, осуществляется Инспекцией государственного строительного надзора Калужской области; критерии отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших и правила ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, предусмотрены на федеральном уровне приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 403. По мнению заявителей, региональным законодателем, установившим в Законе Калужской области № 283-ОЗ иные, отличные от перечисленных в названном федеральном законодательстве критерии отнесения граждан к предусмотренной этим областным законом категории "пострадавший соинвестор" и установившим ведение наряду с поименованным в приказе Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 403 реестром иного реестра пострадавших соинвесторов по Закону Калужской области № 283-ОЗ, была превышена компетенция. Заявители полагают, что в соответствии с Поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 12 марта 2011 года № ВП-П16-1452, Поручением Президента Российской Федерации от 5 сентября 2011 года № Пр-2618, Перечнем Поручений Президента Российской Федерации от 18 октября 2012 года № Пр-2820 Калужской областью, как субъектом Российской Федерации, могут определяться только лишь меры социальной и финансовой поддержки для граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов и пострадавших от действий недобросовестных застройщиков. Эти меры поддержки должны предоставляться тем гражданам, которые отвечают критериям, предусмотренным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 403, и включены в ведущийся по правилам этого приказа реестр.
При рассмотрении дела в суде Щербанева З.Г., Нечаев В.Г., Пономарев Ю.Д., Молодцов М.Л., Худяков С.Н., а также представитель Родионовой Р.И. по доверенности Родионов С.Д. просили заявление (с учетом требований, изложенных в заявлении от 27 апреля 2015 года) удовлетворить.
В судебном заседании представитель Законодательного Собрания Калужской области Сорокин В.О., Губернатора Калужской области и Правительства Калужской области Елкин А.В. просили заявление оставить без удовлетворения.
Существо изложенных со стороны заинтересованных лиц как при выступлении их представителей в судебных заседаниях по делу, так и в письменных объяснениях (т. 1 л. д. 118 - 122, 125 - 130, 228 - 233, 235 - 241, т. 2 л. д. 22 - 24) возражений на заявление состоит в следующем.
Указано, что Законодательным Собранием Калужской области оспариваемый нормативный акт был принят по предмету его компетенции, определенному в соответствии с положениями статьи 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предусматривающими, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Реализуя свою компетенцию, региональный законодатель определил категорию "пострадавших соинвесторов", которым предоставляются меры финансовой, социальной и иной поддержки за счет средств областного бюджета. При этом региональный законодатель, определяя для целей Закона Калужской области № 283-ОЗ категорию "пострадавший соинвестор", не изменял критерии, установленные в приказе Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 403, по которым гражданин в соответствии со статьей 23 Федерального закона № 214-ФЗ может быть отнесен к числу граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены. Касательно предусмотренного Законом Калужской области № 283-ОЗ реестра в возражения на заявление указано, что данный реестр отражает не перечень лиц, отнесенных по нормам федерального законодательства к числу пострадавших граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, а является средством учета получателей мер социальной и финансовой поддержки, предусмотренных оспариваемым областным законом. Также в возражения на заявление со стороны заинтересованных лиц приведены доводы о том, что объем мер социальной, финансовой и иной поддержки со стороны субъекта Российской Федерации "пострадавшим соинвесторам" по Закону Калужской области № 283-ОЗ определяется в соответствии со статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации возможностями областного бюджета; фактически же заявителями ставится вопрос о расширении категории граждан - получателей мер поддержки по оспариваемому областному закону, то есть о целесообразности правового регулирования.
Дело рассмотрено в отсутствие Родионовой Р.И., Симакова П.Н., а также представителей от Инспекции государственного строительного надзора Калужской области, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области.
Исследовав представленные доказательства, выслушав стороны, заключение прокурора Бисиркиной И.И. об отсутствии оснований для удовлетворения заявления, суд приходит к следующему.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5).
Федеральный закон № 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.
В силу положений статьи 23 указанного Федерального закона № 214-ФЗ государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - уполномоченный орган), а также другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции (часть 1). Частью 2 этой статьи предусмотрено, что государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого осуществляется строительство (далее - контролирующий орган). Уполномоченный орган вправе, в том числе издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, необходимые для осуществления государственного регулирования в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости (пункт 1 части 3). Уполномоченный орган осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам реализации государственной политики в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, устанавливает критерии, в соответствии с которыми граждане, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, относятся к числу пострадавших, и правила ведения контролирующим органом реестра таких граждан (часть 4). Контролирующий орган признает в соответствии с установленными уполномоченным органом критериями граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, пострадавшими и ведет реестр таких граждан (часть 7).
По смыслу нормативных положений Федерального закона № 214-ФЗ понимание того, какие участники долевого строительства относятся к пострадавшим гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, для целей защиты нарушенных прав должно быть единым на всей территории Российской Федерации с учетом устанавливаемых на федеральном уровне соответствующих критериев.
В целях решения проблем граждан, участвующих в долевом строительстве, были даны поручения Президентом Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации, на которые ссылаются заявители, предусматривавшие, в том числе и формирование единого понятийного аппарата, используемого в рамках отношений по защите прав участников долевого строительства (Поручение Председателя Правительства Российской Федерации от 12 марта 2011 года, Поручение Президента Российской Федерации от 05 сентября 2011 года, перечень Поручений Президента Российской Федерации от 18 октября 2012 года).
Как следует из этих документов, для характеристики нарушения прав граждан - участников долевого строительства в них используются понятия "пострадавшие соинвесторы", "проблемные объекты", а также терминология для характеристики недобросовестных застройщиков.
В соответствии со статьей 23 Федерального закона № 214-ФЗ приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 403 были утверждены критерии отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших, а также правила ведения реестра граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены.
Из содержания этого документа (пункт 2 Приложения № 1) следует, что для определения критериев отнесения граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, к числу пострадавших, используются характеристики, указывающие как на "проблемные объекты" (многоквартирный дом, строительство которого прекращено или приостановлено на срок более девяти месяцев на основании решения уполномоченных органов власти; многоквартирный дом в отношении которого выдано заключение уполномоченных органов о несоответствии процессов его строительства требованиям технических регламентов, проектной документации, иным обязательным требованиям, а также техническим условиям подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и др.), а также на действия недобросовестных застройщиков (установление в судебном порядке факта привлечения застройщиком или иным лицом денежных средств граждан для строительства многоквартирного дома в отношении одного и того же объекта долевого строительства, расположенного в составе многоквартирного дома, денежных средств двух и более граждан по заключенным с ними договорам и др.), приведшие к нарушению прав участников долевого строительства, выполняющих надлежащим образом взятые на себя обязательства.
В оспариваемом подпункте 4 пункта 1 статьи 2 Закона Калужской области № 283-ОЗ содержание понятия "пострадавший соинвестор" раскрывается с использованием понятий "недобросовестный застройщик", "проблемный объект", то есть, по сути, аналогично тому, как это сделано в приказе Министерства регионального развития Российской Федерации от 20 сентября 2013 года № 403. Само по себе такое определение в подпункте 4 пункта 1 статьи 2 Закона Калужской области № 283-ОЗ понятия "пострадавший соинвестор" при том, что в данном подпункте 4 не раскрывается содержание понятий "недобросовестный застройщик" и "проблемный объект", в противоречие с актами, имеющими большую юридическую силу, не входит. Напротив, данное понятие точно и в соответствии со смыслом законодательства отражает суть нарушения прав участников долевого строительства, позволяет определить категорию лиц, нуждающихся в защите. В этом смысле и заявители, как видно из представленных ими документов, являются гражданами - участниками строительства многоквартирных домов, пострадавшими от действий недобросовестного застройщика. По сути, спорность в вопросе о применении к ним положений Закона Калужской области № 283-ОЗ связывается, как видно из представленных документов, не с содержанием подпункта 4 пункта 1 статьи 2 этого нормативного акта, а с содержанием неоспариваемого в рамках настоящего дела подпункта 2 пункта 1 статьи 2 данного областного закона (т. 1 л. д. 48, 51). Суд не усматривает оснований для признания несоответствующими федеральному законодательству оспариваемых положений подпункта 4 пункта 1 статьи 2 Закона Калужской области № 283-ОЗ.
Возможность предоставления мер финансовой и социальной поддержки за счет средств областного бюджета гражданам - участникам строительства многоквартирных домов, пострадавшим от действий недобросовестных застройщиков, следует из положений статьи 26.3-1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В этой связи ведение Уполномоченным органом (которым в настоящее время является министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Калужской области) реестра пострадавших соинвесторов, который позволяет, в том числе контролировать адресность предоставляемой за счет областного бюджета материальной помощи и учитывать выделяемые и расходуемые средства, федеральному законодательству, вопреки утверждениям заявителей, не противоречит. Приводимые заявителями доводы о несоответствии федеральному законодательству положений пункта 1 статьи 7 Закона Калужской области № 283-ОЗ не могут быть признаны состоятельными, поскольку не учитывают различий в предназначении реестров, предусмотренных статьей 23 Федерального закона № 214-ФЗ и Законом Калужской области № 283-ОЗ.
Также не могут быть признаны состоятельными и доводы заявителей относительно несоответствия федеральному законодательству положений статей 4 и 5 оспариваемого областного закона. Статья 4 предусматривает меры финансовой поддержки пострадавших соинвесторов, а статья 5 - меры социальной поддержки отдельных категорий пострадавших соинвесторов. Содержание этих статей связано с вопросами о сути предоставляемых мер финансовой и социальной поддержки гражданам - участникам долевого строительства, пострадавшим от действий недобросовестных застройщиков (то есть пострадавшим соинвесторам), тогда как определение самого понятия "пострадавший соинвестор", используемого в этих статьях, приводится в статье 2 указанного Закона Калужской области. Соответственно, вопросы определения круга лиц - пострадавших соинвесторов, на который и распространяют свое действие меры финансовой и социальной поддержки непосредственно в статьях 4 и 5 оспариваемого областного закона не решаются, а рассматриваются с учетом содержания статьи 2 Закона Калужской области № 283-ОЗ. Следовательно, признавать статьи 4 и 5 указанного Закона Калужской области, как об этом просят заявители, в той мере в какой содержащееся в них понятие "пострадавшие соинвесторы" не включает в себя лиц, состоящих в реестре в соответствии с частями 1, 2, 4 и 7 статьи 23 Федерального закона № 214-ФЗ, не соответствующими федеральному законодательству, нет оснований.
В силу части 1 статьи 253 ГПК Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
По результатам рассмотрения дела суд признает, что оспариваемые заявителями положения Закона Калужской области № 283-ОЗ "О регулировании отдельных правоотношений по защите прав граждан, инвестировавших денежные средства в строительство многоквартирных домов на территории Калужской области" не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, и принимает решение об отказе в удовлетворении поданного заявления, постановляя решение в пределах заявленных требований.
Руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК Российской Федерации, суд

решил:

заявление Щербаневой З.Г., Нечаева В.Г., Пономарева Ю.Д., Молодцова М.Л., Худякова С.Н., Родионовой Р.И., Симакова П.Н. оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Калужский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Председательствующий


------------------------------------------------------------------